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副中心模式能否根治“大城市病”?

发布时间:2014-10-24
 伴随着我国经济社会的转型发展,城市化特别是“大城市化”水平不断提高,由此也带来诸如人口膨胀、住房紧张、交通拥堵、环境污染、资源短缺等一系列问题。换言之,人们的生活质量借此得以改善,却也开始面临着“大城市病”的困扰。若让人们愉悦地享受城市发展所带来的好处,为“大城市病”开出一张对症的“药方”至关重要。近年来,加强“副中心”的规划建设被视为治理“大城市病”的有效途径之一,也有不少“副中心”应运而生,以期缓解城市扩容所带来的消极影响。然而,就目前现状而言,耗费心神的通勤、沦为“睡城”或“空城”的尴尬,也让“副中心”遇到了发展瓶颈。对此,我们不禁要问:“副中心”模式能否根治“大城市病”?如果能,又该遵循哪些规则?
    是“副中心”还是“卫星城”
  “我个人认为,大城市的‘副中心’与‘卫星城’应是不同的概念。两者在基本功能、区位选择、发展规律、存在问题等方面,都有明显的不同。”在复旦大学社会发展与公共政策学院教授王桂新看来,就“副中心”而言,即使加个“副”字,但它仍是大城市的一部分;相对于“市中心”或中央商务区而言,其具有分担“市中心”功能的辅助性作用;主要分布于“市中心”或中央商务区以外地区,但还未脱离中心城区。“卫星城”则不然。虽然其仍与中心城具有密切的关系,但它独立于中心城之外。不仅空间位置上脱离了中心城,分布在郊区,其规模也大于“副中心”,与一个中小城市相当,并具有中小城市的一些属性特征和自己一定的发展规律。
    上海在这方面就区分得比较好。如以中心城区为依托,规划了徐家汇、五角场、真如和花木4个“副中心”;在郊区则建设了松江、嘉定、青浦、南桥、金山、临港、城桥等7个“卫星城”,使其根据各自的区位,发挥不同的功能。
    “如果没有将城市的人口规模纳入考虑范畴,从一开始就不加区分地将新区与主城的距离拉开,忽视应先产生‘副中心’再产生‘卫星城’这一发展规律,那么,针对‘大城市病’治理的最终结果很可能与初衷背道而驰。”复旦大学经济学院教授陆铭认为,一座城市本着根治“大城市病”的初衷而构想新区规划时,一定要充分考量主城区的人口密度、交通状况、公共基础设施是否真的已达到饱和状态。在此基础上,方可确定新区到底是应规划成与主城连片的“副中心”,还是要建设为独立于主城之外的“卫星城”。
      运用好市场和政府“两只手”
    姑且不论基本概念使用是否精准,无论是规划“副中心”还是建设“卫星城”,最终目的都是希望“大城市病”能得以根治而非暂时缓解。华东师范大学中国现代城市研究中心教授孙斌栋告诉记者,倘若不顾自身的经济社会条件而盲目热衷于“副中心”或“卫星城”建设,到头来只会事倍功半。譬如有些二线城市当前的“大城市病”,其原因并不是人口密度和城市规模已达到饱和,而是城市基础设施建设和城市管理未跟上造成的。
    有学者提出,“副中心”或“卫星城”的规划实际上就是城市公共资源的重新配置。如果配置得好,对于根治“大城市病”不无裨益。王桂新认为,在此过程中,就要运用好市场和政府“两只手”。“鉴于市场在资源配置方面具有明显的效率优势,所以新区的规划和建设更应尊重市场规律。当然,如果出现市场失灵的情况,就需要政府的科学引导和调控。”
    陆铭对此表示赞同。他认为,“向‘副中心’或‘卫星城’进行产业疏散时,应遵循市场经济规律。其中,‘竞租’是一个非常重要的概念。”举例来说,相较于金融业,IT产业就更适合布局在新区。因为它并不需要像金融业那样,每天必须频繁地跟各行各业的人打交道,疏散到新区,反而有利于节约劳动成本。政府在新区规划时真正要做的,是公共服务和基础设施配套建设,以确保人口的迁移能够与产业疏散同步进行。如此,方能使“大城市病”的治理落到实处。
      多举措推进职住平衡
    然而,就现阶段而言,明确基本概念只是“根治”的第一步,究其实质,就是要因地制宜,摸清楚规划的基础条件。除了摸清楚规划的基础条件,为避免“副中心”或“卫星城”可能成为“睡城”或“空城”的尴尬境遇,还需做到产城融合和职住平衡(就业—居住平衡)。
 中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员单菁菁解释说,“副中心”或“卫星城”不能只有居住功能,而忽视了包括产业、教育、医疗等其他功能的疏解。否则,只能是单中心、向心圆式的聚焦发展。这种发展模式对于主城的资源依赖性不但没有减少反而有所增加。再者,在产业迁移过程中,要结合新区自身的资源禀赋和客观条件,不能为甩包袱,试图把一些低端产业迁移出去。
    “副中心”或“卫星城”等新区的形成需要很长的周期,人口由主城向新区的迁移也是一个长期的过程。若是等到主城规模达到饱和状态时,才开始考虑规划新区,势必会因为时间仓促而陷入被动局面。当前,我国一线城市的发展就出现了这样尴尬局面。“大城市病”的治理也因此面临治标不治本的窘境。孙斌栋认为,要未雨绸缪,运用市场和政府“两只手”,做好提前规划,逐渐培育功能,增强新区对人口和就业的吸引力。等到主城规模偏大需要分担时,新区的规模也达到了规模经济的下限,功能也已较为成熟,水到渠成地把人口和产业疏散开来。
    在采访过程中,记者发现,学者对于运用“副中心”模式治理“大城市病”的做法还是比较认可的。不过,相对于缓解,他们更期待能够借此得以根治。
    来源:中国社会科学网

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